This is my quick take on the recently released Russian policy on nuclear deterrence. Others like N. Sokov or O. Oliker had good posts that I would recommend.
This policy clarifies some points, but I found it misleading at the same time. The document is self-contradictory in places, and inconsistent with other authoritative writing on this subject, with more uncertainties than clarifications. I see the military doctrines as more useful. The policy on nuclear deterrence they released is best read as the foundations for Russian thinking in the context of strategic nuclear weapons and nuclear war (not local, regional, large-scale war or non-strategic nuclear weapons). This policy offers clarity on Russia’s strategic nuclear force posture, which was not particularly controversial, but in my view is intentionally ambiguous or uncertain on the more interesting questions. It will not settle any debates.
This document speaks about ‘sderzhivanye’ (containment, typically translated as deterrence), and steps gingerly around views on the role of nuclear weapons in silovoye sderzhivanye (forceful deterrence), ‘ustrashenie’ (fear inducement) and ‘prinuzhdenie’ (compellence). This is a less nuanced version of language in other documents, and what is commonly found in authoritative military sources/writings. According to colleagues, this seems to be a redacted and simplified version of the 2010 policy which was never publicly released. I recommend the exec summary of CNA’s escalation management study for those who want to get an accurate and fairly comprehensive picture of Russian military thinking on this subject.
Declaratory policies offer some useful information, but they need to be taken in the context of other doctrines/policies, military concepts guiding escalation, force structure, posture, exercises, etc. Those who do not have access to those other sources of information are going to base more of their thinking on what is in a declaratory policy which is at best a half-truth, meant for signaling, with normative language disguising the nature of the conversation taking place inside buildings without windows. They are ambiguously worded, intended to cover the range of nuclear employment scenarios, and for that reason different communities can interpret this document to support what they already believed to be true.
Also, policy documents like this are not actionable military plans (even if it claims to be a planning document), and nobody is going to say in a conflict “quick get us the 2020 state policy on nuclear deterrence, we need to read what we wrote there to make sure we are intellectually consistent with the fundamentals of that document.” Although people spend a great deal of time word-smithing what is in these documents, defense establishments often don’t believe what is in them because they have access to a panoply of other sources of information that are likely to be more convincing.
Some brief points:
Paragraph 4. states that the policy bears a defensive character, nuclear potential must be at a level sufficient to guarantee sovereignty, territorial integrity, deter direct aggression against Russia or allies, and in the event of aggression preclude escalation + cease the conflict under acceptable conditions. This reads as the MoD’s standard formulation, much of it imported from 2014 Military Doctrine, intended to cover the spectrum of nuclear deterrence applications in escalation management and war termination stratagems. I suspect the Russian MFA did not want to include those last sentences because those familiar with Russian escalation management strategy know what they mean. Notably, the standard formulation of cease hostilities on terms favorable to Russia (or Russian interests), was changed to ‘conditions acceptable’ to Russia & allies, which is a more fair reading of the escalation management strategy (often misconstrued as just escalate to win, or attain capitulation, which it is not).
Paragraph 5. states that Russia sees nuclear weapons exclusively as means of deterrence, that they are to be used in extreme circumstances and as a forced measure. I don’t think that is a very honest portrayal of how nuclear weapons are viewed by the Russian military, but the purpose of this document is to position Russian views as defensive only via normative language, and to counter the claims of those who say Russia has an escalate to de-escalate strategy. To me this bit was misleading, and that is one of the reasons why I find many of these declaratory documents meaningless. Yes nuclear weapons are seen as instrument to be used in exigent circumstances, not to attain offensive measures with wanton nuclear escalation, but they feature prominently in Russian thinking on escalation management, and in nuclear warfighting roles at the level of regional war (NSNW), or large-scale war (NSNW+SNF).
Paragraph 10 on unacceptable damage is a simplification. It should be “up to and including” unacceptable damage, which is the thinking on the damage assigned to be inflicted by strategic nuclear forces in a retaliatory strike. That is not the story for other forms of nuclear employment, especially with non-strategic nuclear weapons. The bulk of what is known in Russian mil debates/discourse on damage levels focuses on deterrent damage, ranging from reversible effects to unacceptable damage. Most Russian military thought is currently debating tailored and limited, or calibrated, forms of damage – not unacceptable damage. Note Paragraph 15 does a better job discussing this than p.10 in points В and Г by stating that nuclear deterrence is adaptable to military threats, will be uncertain for the adversary in terms of scale, time, and place of use. Sounds very flexible and scalable, not quite the absolute predetermined threshold of unacceptable damage.
Paragraph 11 claims that sderzhivanye takes place continuously in peacetime, during a threatened period of aggression, and in war time up until nuclear weapons are used. That’s true, but not true. Sderzhivanye yes, but intra-war deterrence continues once nuclear weapons are used as ustrashenie or prinuzhdenie. That is because when nuclear weapons are used demonstratively, or threatened, it is ustrashenie (fear inducement), and when they are used to compel an adversary either in a limited fashion via single or grouped strikes, or for war fighting purposes, it is prinuzhdenie.
Paragraph 17 on conditions for use of nuclear weapons. The phrasing pegs nuclear use to when nuclear weapons are used against Russia and its allies, or conventional weapons in the event ‘when the very existence of the state is under threat.’ That of course is an ambiguous trigger open to Russian political leadership’s interpretation, but it is a restatement of the long established formulation in military doctrine. Comments on sub-sections for paragraph 19, which lists conditions under which nuclear use is possible:
- Point а speaks to launch on warning, which codifies what Putin has been saying for some years now. This is one of the supposed reveals of this document. Nothing exciting here, and also, there’s is not commitment to this posture since it discusses the possibility of nuclear use without any confirmation that this is indeed how Russia will respond if it has confirmation of launch.
- Point б speaks about retaliation in the event nuclear weapons or weapons of mass destruction are used – unclear how weapons of mass destruction are defined, some Russian military writing posits conventional capabilities as having strategic effects similar to nuclear weapons. Would this include, or not include, a massed cruise missile strike against critical economic and military infrastructure? What about weapons based on ‘new physical principles’ which are mentioned in the military doctrine as having effects similar to those of nuclear weapons? Likely the formulation under p.17 speaks to this – ‘when the very existence of the state is under threat.’
- Point в is an attempt to deter cyber attacks on NC3. It mentions adversary actions affecting critically important infrastructure, state and military, which if disabled could disrupt retaliation by Russian nuclear forces.. The challenge is that it does not say strategic nuclear forces, so when picturing the panoply of units and critical infrastructure related to Russia’s strategic and non-strategic nuclear arsenal which could be attacked or destroyed in the course of combat operations this raises big questions. Hopefully that is just lazy language, which is commonplace throughout this document.
In general I found this to be an over simplified and poorly written document. This policy does clarify some useful points, the ones that were least in question that is, but it is full of holes and brings the information together incompletely. Specific attention paid to the role of non-strategic nuclear weapons, which are mentioned in the foundations of state policy in the field of naval operations until 2030, are missing here. My favorite is paragraph 23 which states that the national security council formulates the ‘military policy in the area of nuclear deterrence’, undoubtedly that is a series of documents that will not be published anytime soon.
In conclusion, I did not discover anything especially revelatory in this text.
Here are some Russian definitions, especially from the encyclopedia of RVSN, that analysts should explore in studying this subject matter.
https://encyclopedia.mil.ru/encyclopedia/dictionary.htm
Сдерживание ядерное
Согласованная система действий ядерных сил, направленная на недопущение агрессии, либо, в случае её развязывания, на предотвращение (недопущение, прекращение) эскалации военного конфликта или войны; одна из мер силового характера сдерживания стратегического, основанная на уникальных свойствах ядерного оружия.
С.я. осуществляется в мирное и в военное время на всех этапах подготовки и ведения военных действий вплоть до массированного применения ядерного и других видов оружия массового поражения в крупно-масштабной войне. Осуществление С.я. основывается на принципах либо «недопущения победы», либо «обесценивания победы» («неотвратимости возмездия»).
С.я. осуществляется в рамках известных форм применения ядерных сил различными способами и их сочетанием. В основу любого из способов положено поддержание боевой готовности ядерных сил, обеспечивающее их применение в любых условиях обстановки в соответствии с планами. К основным способам применения ядерных сил при осуществлении С.я. относят: демонстрационные действия, демонстрационно-ударные и ударно-демонстрационные действия.
Сдерживание стратегическое
Согласованная система мер несилового и силового характера, предпринимаемых последовательно или одновременно одной стороной (субъектом, коалицией сторон) в отношении другой стороны (объекта, коалиции сторон) с целью удержания последней (последнего, последней) от каких-либо силовых действий, наносящих или могущих нанести ущерб стратегического масштаба первой (первому, первой). К числу таких силовых действий относятся: силовое давление или стремление к силовому давлению объекта на субъект, агрессия объекта или её подготовка в отношении субъекта, эскалация объектом военного конфликта. Осуществление С.с. основывается, как правило, на принципе «недопущения победы». При определённых условиях С.с. может основываться на принципе «обесценивания победы». С.с. направлено на стаби-лизацию военно-политической обстановки. В качестве объектов воздействия в ходе осуществления С.с. могут выступать военно-политическое руководство и общественность государства (коалиции государств) потенциального противника (агрессора).
В отличие от мер сдерживания военно-политического, предпринимаемых государством (коалицией государств) для предотвращения агрессии, угрозы мирному развитию или жизненно важным интересам, меры С.с. предпринимаются субъектом постоянно, как в мирное, так и в военное время, и не только для предотвращения каких-либо силовых действий, наносящих или могущих нанести ущерб стратегического масштаба субъекту, но и для удержания объекта в определённых рамках, а также для деэскалации воен-ного конфликта.
К мерам несилового характера относятся: политические, дипломатические, правовые, экономические, идеологические, научно-технические и другие. Они проводятся постоянно федеральными органами исполнительной власти РФ в тесном взаимодействии с международными организациями, усиливаются на этапе зарождения, развития и в ходе разрешения различных конфликтов (военных, боевых действий – вплоть до массированного применения ядерного и других видов оружия массового поражения в крупномасштабной войне). Эти меры осуществляются с целью достижения успеха субъекта при ведении (обеспечении) переговоров с субъектом по дипломатическим каналам; выполнении мероприятий по укреплению межгосударственных связей; выходе из международных договорных обязательств или их разрыве и др.
К мерам силового характера относятся: разведывательно-информационные действия; демонстрация военного присутствия и военной силы; действия по обеспечению безопасности экономической деятельности государства; миротворческие действия; действия по ПВО, охране и защите государственной границы в воздушном пространстве, на суше и на море; военное присутствие; демонстрационный перевод войск (сил) с мирного на военное время (приведение их в высшие степени боевой готовности); существенное наращивание (развертывание) группировок войск (сил); демонстрационная подготовка выделенных сил и средств (в том числе оснащенных ядерным оружием) для нанесения ударов; нанесение или угроза нанесения одиночных ударов (в том числе ядерных) и др. Они осуществляются Вооружёнными Силами РФ и другими войсками на всех этапах подготовки и ведения военных действий: в мирное время – в целях предотвращения угроз и недопущения агрессии; в военное – в целях предотвращения (недопущения) эскалации, или деэскалации, или скорейшего прекращения военного конфликта на выгодных для России условиях, вплоть до массированного применения ядерного и других видов оружия массового поражения в крупномасштабной войне.
В мирное время С.с. осуществляется в интересах предотвращения угроз и недопущения агрессии (каких-либо наносящих ущерб стратегического масштаба действий) в отношении субъекта, в военное – в интересах предотвращения (недопущения, прекращения) эскалации (или в интересах деэскалации) военного конфликта или в интересах его как можно более раннего прекращения на выгодных для субъекта условиях.
В нынешних условиях и на ближнесрочную перспективу Россия вынуждена при принятии мер силового характера С.с. опираться в основном на ядерные силы в целом и на РВСН как их важнейшей составной части – в частности.
В условиях зарождения, развития и разрешения межгосударственных (межкоалиционных, одно- и многосторонних) конфликтов различного характера С.с. осуществляется, как правило, сочетанием несиловых и силовых мер в разных сферах деятельности государства: политической, экономической, правовой, дипломатической, идеологической, военной и др., а в условиях военного конфликта – с опорой (превалированием) на военную силу, с обязательным соблюдением двух основных принципов: адекватности реакции и непровоцирования угроз или агрессии.
С.с. осуществляется по замыслу и под управлением высшего военно-политического руководства государства (непосредственным руководством Верховного главного командования) как в мирное, так и в во-енное время.
Сдерживающие действия Ракетных войск стратегического назначения
Специфическая форма применения Ракетных войск стратегического назначения в условиях мирного времени и войны с применением обычных средств поражения; организованное действие военных формирований РВСН и группировки РВСН в целом для решения задач сдерживания противника (см. Сдерживание военно-политическое, Сдерживание стратегическое). Включает: боевое дежурство, демонстрационные действия, демонстрационно-ударные действия и др. Основным содержанием боевого дежурства является поддержание постоянной готовности частей и соединений РВСН к немедленному проведению пусков ракет в соответствии с приказами (сигналами) Верховного Главнокомандующего. Основное содержание демонстрационных действий заключается в демонстрации противнику элементов изменения состояния войск (сил), определяющих их готовность выполнять боевые задачи. Основным содержанием демонстрационно-ударных действий является преднамеренная демонстрация противнику непосредственной подготовки войск (сил) к нанесению и нанесение ракетно-огневых и ракетно-ядерных ударов. Специфическая особенность С.д. заключается в преднамеренном открытом характере (при соответствующих условиях военно-политической обстановки) заблаговременно объявленных противнику мероприятий по их подготовке и осуществлению.
С.д. РВСН начали практически осуществляться в конце 50-х гг. прошлого столетия с постановкой на боевое дежурство первых ракетных полков. Ярким примером С.д. РВСН явилась операция «Анадырь», осуществленная ВС СССР в 1962. Наиболее интенсивно теория С.д. РВСН начала разрабатываться в 90-х гг. прошлого столетия в рамках теории сдерживания стратегического и сдерживания ядерного.
Сдерживание военно-политическое
Система мер военно-политического характера, предпринимаемых государством (их коалицией) с целью предотвращения угрозы агрессии или ее эскалации, а также угрозы жизненно важным интересам на основе косвенного, опосредованного использования военной силы в качестве политического средства убеждения противника отказаться от агрессии под угрозой неприемлемых для него последствий в ответных действиях, приводящих к срыву планируемых военно-политических целей. Главным средством С.в.-п. является военная мощь государства. Меры сдерживания политического характера опираются на военную силу как на свою материальную основу, а военная сила имеет политическую направленность. Единство материально-силовой и политической составляющих является базисом С.в.-п. Первая составляющая определяется способностью ВС нанести противнику неприемлемый ущерб в любых условиях. Вторая составляющая обусловлена твердой, решительной позицией политического руководства государства в выборе адекватной меры вооруженного возмездия в случае развязывания агрессии.
Особую роль с середины XX века в межгосударственных отношениях играет сдерживание ядерное, которое провозглашено (ноябрь 1995) основой военной политики России в ядерной сфере. Ядерное сдерживание является формой С.в.-п, средством которого выступает угроза применения ядерного оружия (угроза ядерного возмездия). Система мер, направленных на предотвращение реализации угрозы агрессии, а также ее эскалации путем убеждения противника (агрессора) в том, что на его агрессивную акцию будут осуществлены ответные действия с использованием ядерного оружия, приводящие к неприемлемым для противника последствиям.
По масштабу угрозы, реализацию которой прихо¬дится сдерживать, выделяют сдерживание стратеги-ческое. Цель стратегического сдерживания – недопу¬щение силового давления и агрессии против РФ и ее союзников – в мирное время, а также деэскалация аг¬рессии и прекращение военных действий на приемле-мых для РФ условиях в военное время. Основу страте¬гического сдерживания составляет способность стратегических сил сдерживания в ответных действиях нанести ущерб, размеры которого поставили бы под сомнение достижение целей возможной агрессии (неприемлемый или сдерживающий ущерб, т.е. ущерб, обладающий сдерживающим эффектом).
Russia Military Analysis 